您的位置:网站首页 > 改革视点 >

农村宅基地制度改革研究

2018-11-09 15:15    《理论探索》2018年第4期    贺达水 高强

宅基地一般是指集体所有的、福利分配给农户盖房使用的建设用地。宅基地制度是我国现行农村土地制度的基础, 也是社会主义土地公有制的重要体现。多年来, 宅基地制度不断调整完善, 已形成一套具有中国特色的制度体系, 有效保障了农民“居者有其屋”, 对于农村社会稳定起到了重要作用。随着工业化、城镇化进程不断深入, 宅基地制度也暴露出一系列问题。宅基地产权制度在政策、法律与现实之间的冲突逐步加剧, 现有的宅基地管理模式也越来越难以为继, 宅基地制度改革呼之欲出。从2015年开始, 中央加紧部署宅基地制度改革, 先后经历了试点确立、联动探索、期限延长、范围拓展等过程。2018年中央一号文件再度聚焦宅基地制度, 标志着进入“三权分置”改革新时代。站在新的起点上, 把握我国宅基地制度的现状、特征, 归纳试点探索的突破与制约条件, 对于深入推进宅基地制度改革具有重要意义。


  一、农村宅基地制度演变及其特点


  (一) 农村宅基地制度的形成。


  新中国成立以来, 农村宅基地制度经历了从农民私有到集体所有、农民使用的变化。1954年新中国第一部《宪法》明确提出:“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”以及“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料等的所有权”。宅基地作为农民私有土地的一部分, 受到平等、合法保护。1962年, 中共八届十中全会出台《农村人民公社工作条例》, 明确规定社员的宅基地属于集体所有, 一律不准出租和买卖。同时规定:“社员的房屋永远归社员所有”“社员有买卖或者租赁房屋的权利”等内容。1963年中央出台《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》, 第一次明确了宅基地所有权与使用权的分离和宅基地的申请与无偿取得方式。


  改革开放以后, 国家开始加强宅基地管理工作, 相继出台了一系列加强农村宅基地管理法律和指导文件, 形成了比较明晰的管理办法, 基本形成“一户一宅、福利分配、无偿回收、限制流转、禁止抵押、严禁开发”的宅基地管理制度[1]2 。从法律层面看, 1982年《宪法》和l986年、1988年、1998年的《土地管理法》皆规定“宅基地属于集体所有”“出卖、出租住房后再申请宅基地的, 不予批准”。2007年《物权法》颁布后, 宅基地权利的制度安排形成体系。此后, 国家在继续严格宅基地管理的同时, 开始不断完善宅基地的权利结构。例如, 2008年党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:“完善农村宅基地制度, 严格宅基地管理, 依法保障农户宅基地用益物权。”2014年的中央一号文件在保障农户宅基地用益物权的基础上进一步对农村宅基地分配政策进行了说明。2014年12月, 中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》, 标志着农村宅基地正式进入试点阶段。该《意见》也对宅基地权益保障和取得方式的完善、农民户有所居的多元化实现方式、进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地提出了具体说明。2015年中央一号文件提出对宅基地制度改革试点采取分类实施的措施, 强调对农民住房保障的新机制进行深入探索[2]55-60。


  2015年2月27日, 全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县开展“三块地”改革试点, 其中云南大理等15个地区承担宅基地改革试点。随着土地确权工作的不断推进, 2016年中央一号文件在农村土地承包经营权确权登记的基础上, 提出要加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作。与此同时, 农村土地制度改革逐步进入统筹阶段, 改革试点开始联动部署。2017年中央一号文件强调总结农村宅基地制度改革试点经验, 并开始放活对空闲农房及宅基地管制, 以提高宅基地利用效率, 增加农民财产性收入。2017年底, 党的十九大后首次召开的中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》, 拓展了宅基地制度改革试点范围, 延长了试点期限, 并划出改革“红线”。即:不得以买卖宅基地为出发点, 不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。2018年是实施乡村振兴战略的开局之年。2018年中央一号文件强调, 扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权。同时, 文件再次强调了宅基地制度改革的底线, 即:不得违规违法买卖宅基地, 严格实行土地用途管制, 严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。